Procedury nabywania nieruchomości pod drogi krajowe, wypłaty odszkodowań z tego tytułu oraz ustalania odszkodowań za szkody powstałe w związku czasowymi zajęciami terenu, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., Nr 2031, z późn. zm.), zwanej dalej „Specustawą drogową”.
Co oznacza wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej?
Proces nabywania nieruchomości pod inwestycje w zakresie dróg krajowych rozpoczyna się w dniu, w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpi do właściwego miejscowo wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej „decyzją ZRID”. We wniosku tym określa proponowany przebieg drogi, dołączając mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, wyznaczając tym teren inwestycji. Wojewoda ma 90 dni na wydanie tej decyzji.
Decyzja ZRID zatwierdza podziały nieruchomości oraz określa działki, które przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Od tego momentu dotychczasowy właściciel nie może dokonywać zbycia nieruchomości zajętej pod drogę (np. przekazać swojemu dziecku umową darowizny).
Dotychczasowi właściciele nie otrzymują samej decyzji ZRID (zazwyczaj jest ona bardzo obszerna i zawiera setki załączników), a jedynie zawiadomienie o jej wydaniu, które przesyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości.
Przypomnijmy, że właściciele są zobowiązani na bieżąco aktualizować swoje dane adresowe w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli dane nie będą aktualne mogą nie dowiedzieć się o trwającym postępowaniu i wydaniu decyzji ZRID. Tym samym nie będą nawet wiedzieli, że ich nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa pod budowę drogi krajowej i że przysługuje im z tego tytułu odszkodowanie.
Osobom, które w ciągu miesiąca od otrzymania takiego zawiadomienia zgłoszą się do GDDKiA lub prześlą oświadczenie i wydadzą nieruchomość, odszkodowanie zostanie podwyższone o 5% wartości nieruchomości przejętej pod drogę (więcej informacji na ten temat poniżej, w części dotyczącej ustalania i wpłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi).
Decyzja ZRID staje się ostateczna i podlega wykonaniu po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. Jeśli takie odwołanie wniesiono, sprawa trafia do organu odwoławczego tj. Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni. W przypadku, gdy decyzja wojewody została wydana prawidłowo i nie narusza przepisów prawa, Minister wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I instancji. Od decyzji Ministra nie przysługuje już odwołanie, decyzja jest więc ostateczna z dniem jej wydania. Osoba niezadowolona z rozstrzygnięć organów administracji może jeszcze wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Decyzja ZRID określa termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Jeśli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wywiążą się z tego obowiązku, podlega on egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Decyzji ZRID może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ten tryb prowadzenia inwestycji możemy określić jako „ekspresowy”. Oznacza on, że zarządca drogi może od razu przystąpić do budowy drogi, nie czekając aż decyzja ZRID stanie się ostateczna, a właściciele otrzymają odszkodowania za swoje nieruchomości. Decyzja wojewody z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz jednocześnie uprawnia zarządcę drogi do objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia prac budowlanych. W chwili obecnej zdecydowana większość inwestycji drogowych odbywa się właśnie w tym trybie.
Jeśli wywłaszczona nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, zarządca drogi zobowiązany jest z dniem, w którym przejmuje nieruchomość w celu rozpoczęcia prac budowlanych, do wskazania lokalu zamiennego. Zarządca drogi nie ma takiego obowiązku, jeśli prace rozpoczynają się po terminie wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń określonym w decyzji ZRID. Jeśli właściciel nie zgadza się na wydanie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, może zostać do tego przymuszony, poprzez zastosowanie egzekucji administracyjnej. Egzekucję przeprowadza wojewoda, który wydał wcześniej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Obowiązek ujawnienia nowego stanu prawnego nieruchomości w księgach wieczystych i ewidencji gruntów i budynków spoczywa na właściwym miejscowo staroście.
Jeżeli pod budowę drogi przejęto tylko część nieruchomości a pozostała jej część, tak zwana „resztówka”, nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, GDDKiA ma obowiązek wykupić ją na wniosek właścicieli. W tym przypadku wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca na zlecenie GDDKiA. Jeżeli właściciel nie porozumie się z zarządcą drogi, co do ceny lub zasadności wniosku, to ewentualne spory rozstrzyga sąd w postępowaniu cywilnym.
Jak ustalane są i wpłacane odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa?
Wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ustala wojewoda w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Sprawa taka wszczynana jest z urzędu, co oznacza, że chwilą, gdy decyzja o ZRID stała się ostateczna i wykonalna, wojewoda bez jakiegokolwiek żądania dotychczasowego właściciela lub zarządcy drogi, powinien podjąć czynności zmierzające do wydania decyzji odszkodowawczej. „Specustawa drogowa” nakazuje wojewodzie ustalenie odszkodowań w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna.
Ustalenie odszkodowania wygląda nieco inaczej, gdy inwestycja jest realizowana w trybie „ekspresowym”, czyli w sytuacji, gdy decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wówczas wojewoda nie czeka aż decyzja ZRID stanie się ostateczna, ale od razu po wydaniu decyzji ZRID z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności przystępuje do ustalenia wysokości odszkodowań. Na wydanie wszystkich decyzji odszkodowawczych wojewoda ma w tym trybie 60 dni. Płatność tych kwot możne nastąpić jednak dopiero po tym jak grunty przejdą na własność Skarbu Państwa, czyli po tym jak decyzja ZRID stanie się ostateczna. Właścicielom, którzy znaleźli się w takiej sytuacji na ich wniosek może być wypłacona zaliczka w wysokości 70% odszkodowania ustalonego wcześniej w decyzji przez wojewodę.
Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym lub osobom, którym przysługiwało do tych nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (np. użytkowanie, służebność osobista, służebność gruntowa lub hipoteka). Dzieje się tak dlatego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie tylko pozbawia własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, ale także wygasza ograniczone prawa rzeczowe. Wojewoda nie może natomiast ustalić odszkodowania na rzecz osób, którym do wywłaszczonej nieruchomości przysługiwało prawo zobowiązaniowe (np. dzierżawa lub najem).
Wszystkie osoby, którym przysługuje odszkodowanie tj. dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści i osoby, którym przysługiwało do tych nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, jak również zarządca drogi (w przypadku dróg krajowych GDDKiA), biorą udział w postępowaniu jako strony. Co za tym idzie, dysponują szeregiem narzędzi prawnych, dzięki którym mogą wpływać na wysokość odszkodowania, która jak już wspomnieliśmy wcześniej jest ustalana przez wojewodę w formie decyzji.
Wysokość odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogę ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID przez organ I instancji, co oznacza, że wszelkie nakłady i koszty jakie poniesie właściciel na nieruchomości po wydaniu decyzji przez wojewodę, nie będą mogły być uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Przy określaniu wysokości odszkodowania przyjmuje się wartość nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie będzie więc zawsze odzwierciedlało wartość nieruchomości w dniu, w którym zostanie wypłacone.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (w formie operatu szacunkowego), określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy jest najważniejszym dowodem w sprawie i w zdecydowanej większości przypadków wojewoda ustala odszkodowanie w kwocie, jaka wynika z operatu.
Odszkodowanie za nieruchomość (lub prawo użytkowania wieczystego) może zostać podwyższone o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (lub wartości prawa użytkowania wieczystego) jeżeli były właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją ZRID wyda tą nieruchomość (w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi – opróżni i wyda te budynki) w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Ponieważ zdarzenia rozpoczynające bieg 30 dniowego okresu wymienione w pkt. 1 i 2, wykluczają się wzajemnie, a pomiędzy pkt. 2 i 3 użyto spójnika „albo”, właściciel lub użytkownik wieczysty posiada tylko jedną szansę na wydanie nieruchomości.
W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10 000 zł w odniesieniu do nieruchomości. Kwota ta, jest więc dzielona pomiędzy wszystkich współwłaścicieli.
W ramach odszkodowania byłemu właścicielowi, za jego zgodą, może zostać przyznana także nieruchomość zamienna. Różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji, a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną.
Wypłaty odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod drogi krajowe, dokonuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.
Ograniczenia praw do nieruchomości
Niejednokrotnie realizacja inwestycji wymaga wejścia i przeprowadzenia prac na nieruchomościach położonych poza pasem drogowym, czyli stanowiących w większości przypadków własność osób prywatnych. Chodzi tu takie sytuacje jak:
O obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu orzeka wojewoda w decyzji ZRID, tej samej, która wywłaszcza nieruchomości pod budowę drogi. Jednocześnie wojewoda zezwala zarządcy drogi na wejście na nieruchomości niezbędne do dokonania prac budowlanych lub rozbiórkowych. Ogranicza w ten sposób prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości jego właścicielom lub użytkownikom wieczystym, przez co ograniczenie to często nazywane jest „małym wywłaszczeniem”.
Jeżeli nowozałożone na działce urządzenia i instalacje uniemożliwiają właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, może on żądać, aby zarządca drogi nabył od niego na własność Skarbu Państwa, w drodze umowy własność (lub prawo użytkowania wieczystego) nieruchomości. Jest to roszczenie cywilne, więc jakiekolwiek spory w tym zakresie będą musiały być rozstrzygane przez sądy powszechne.
Właściciel (lub użytkownik wieczysty) nieruchomości obowiązany jest udostępnić nieruchomość w każdym terminie w celu wykonania czynności związanych z konserwacja oraz usuwaniem awarii tych urządzeń. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.
Na zarządcy drogi ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu urządzeń liniowych. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty właścicielowi przysługuje odszkodowanie.
Odszkodowanie to, podobnie jak odszkodowania za szkody powstałe w skutek prac budowlanych, powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Dodatkowo, jeżeli wskutek przełożenia sieci uzbrojenia terenu zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu.
Odszkodowanie w odniesieniu do inwestycji prowadzonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad ustala wojewoda w decyzji odszkodowawczej, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość szkód oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości. Postępowanie to wszczyna się na wniosek zarządcy drogi lub właściciela nieruchomości (ewentualnie użytkownika wieczystego), w przypadku zaistnienia szkód uzasadniających wypłatę odszkodowania.
Opracował: Michał Stępniak